引言

伴随着经济全球化、“一带一路”建设倡议及中国企业“走出去”的日益增多，国际法律及政治环境对中企海外运营的影响愈发深刻。近期，因俄乌局势急速升级，欧美各国对俄罗斯实施了多种单边制裁，直接或间接影响到中国企业涉俄经贸活动与各项权益。本文旨在通过梳理美国、欧盟、英国等近年对俄罗斯实施制裁的历程、类型和法律依据，对中企从事相关涉俄业务时应注意的法律风险予以提示，并提出应对建议，以资最大程度保护中企相关海外权益。

一、 美国对俄罗斯的制裁概述

（一）美国对俄罗斯事实制裁的历程【参考文献：解析美国对俄制裁新法案，姜毅，“俄罗斯东欧中亚研究”2018年01期。】

美国近年对俄罗斯的制裁历程可以追溯到2014年克里米亚危机，此后美俄关系处于严重对立，后又因2016年美国大选间指控俄罗斯“干涉美国大选”和“网络攻击”而愈演愈烈。截至发文之日，美国已经对俄实施了多种以经济制裁为主，辅以政治、外交、文化、军事手段的制裁。

2014年3月6日，在克里米亚地区宣布要举行脱离乌克兰的公投后，美国时任总统奥巴马签署了13660号总统行政令，依据《国际紧急经济权力法》【美国《国际紧急经济权力法》（1977年） 是美国对外发动经济制裁的重要法律依据，规定如果总统宣布国家进入紧急状态，总统有权针对有关对象采取经济制裁措施。】开启对俄制裁。这是冷战结束后，美国首次宣称美俄关系进入“紧急状况”。奥巴马在该总统令中表示，克里米亚局势“对美国安全和外交政策构成了特殊和异常的威胁”，因此决定对“破坏乌克兰局势”的人进行制裁。

2014年3月16日，在克里米亚举行公投当天，奥巴马发布13661号总统令，将主要制裁对象直指俄罗斯。多名俄官员和议员被列入该总统令的制裁名单附件，被冻结资产、禁止入境。

2014年3月20日，在俄罗斯宣布兼并克里米亚后，奥巴马签署13662号总统令，将俄罗斯金融、能源、金属矿业、工程、国防及相关物资等行业纳入可能实施制裁的对象，并授权财政部与国务院协商后制定具体名单。制裁措施包括：禁止向被制裁对象提供金融、物资、 技术和服务方面的帮助；禁止与其交易；冻结被制裁对象的财产。13662号总统令开始将制裁重点转向俄罗斯经济重要实体，标志着美国对俄制裁进入实质性阶段。该令也成为美国对俄制裁的“总纲领”，此后数轮制裁实际上是主管机构依据该令向相关清单中添加制裁对象。

2014年，美国国会先后通过了两部有关乌克兰的法律，即2014年4月3日生效的《2014支持乌克兰主权、统一、民主和经济稳定法》；2014年12月18日生效的《2014支持乌克兰自由法》。

2014年12月19日，奥巴马再次发出13685号总统令，切断美国与克里米亚所有经济联系，禁止向克里米亚投资和进出口任何商品、服务或技术。

2016年12月29日，因美国提出的俄罗斯在美国大选期间“网络攻击”及“干预大选”指控，美国国务院宣布驱逐数名俄罗斯外交官、关闭俄在美外交机构两处房产。同日，奥巴马发布13757号总统令，启动此前签署的13694号总统令【为2015年4月1日奥巴马宣布美国进入“网络安全紧急状态”时签署，并非专门针对俄罗斯。】，发动对俄罗斯新一轮制裁。

2017年8月2日，一部名为《以制裁反击美国对手》的法案经美国国会众参两院以极高的支持率获得通过后，由美国时任总统特朗普签字后生效。该法案虽然并不只针对俄罗斯，实际系将参众两院讨论过的几份有关伊朗、 俄罗斯和朝鲜的制裁议案综合打包而成的一部法案。其中，第二章“对俄罗斯的制裁和打击恐怖主义及非法金融活动”共包含两节内容，即“对俄罗斯的制裁及其他措施”与“反击俄罗斯在欧洲和欧亚地区的影响”，故此章亦被称为《2017反击俄罗斯在欧洲和欧亚地区影响法》。该法堪称美俄关系史上最严厉、最全面的制裁法案，反映了美国国会在对俄政策、美俄矛盾方面的态度。

至此，美国形成了以财政部为主管，国务院与商务部与之配合的对俄全面制裁机制。具体而言，包括以下几个部分：

1、财政部制裁机制。2014年5月8日起，美国财政部下属“外国资产管理办公室” （以下简称“OFAC”）将俄罗斯被制裁人员、实体和行业划分为两大类，以进行差别化处置：（1）第一类被纳入“特别指定国民清单”（以下简称“SDN”）。这是美国传统的对具体对象实行制裁的方法。对纳入SDN的个人和实体采用 “封锁制裁”，即被禁止入境、冻结资产和禁止所有交易，同时可能处以吊销销售美国产品执照、取消出口许可证等处罚。SDN是动态的，OFAC会根据新的情报与证据进行增加或删除的修改。（2）第二类是开列“行业制裁识别清单”（以下简称“SSI”）。由于对俄制裁主要是打击经济支柱产业，制裁方式较多，OFAC为俄罗斯专门制定了受制裁行业的实体清单，对这些实体实施“行业制裁”（Sectoral Sanction）的原则是不冻结资产、不完全禁止但依据具体指令限制交易。

此外，为防止规避制裁，OFAC还同时实行50%原则，即SDN或SSI对象如拥有某实体50%或以上的股份（权益），该实体也同样被纳入相对应的名单。

2、商务部制裁机制。为配合财政部的上述措施，美国商务部通过其下属的产业安全局（BIS）将大批俄罗斯实体和个人纳入著名的“实体清单”。凡是向清单中的俄罗斯实体出口、再出口或以其他方式转让所有美国《出口管理条例》（EAR）中的限制产品时，都要事先申请许可。而对已被列入清单的绝大部分俄罗斯实体，美国商务部给出的指示很明确，即申请将被推定拒绝，实际上是剥夺了这些企业从美国进口与其业务有关商品的机会。

（二）近期美国对俄罗斯的主要制裁动态

随着近期俄乌战事升级，美国政府对俄罗斯的个人及实体实施了新一轮制裁和出口管制。这些制裁系基于美国现任总统拜登于2021年4月15日签发的第14024号总统行政命令，即授予财政部和国务卿广泛的权力，可以对任何从事“破坏 ……美国、及其盟国或合作伙伴的领土完整”的主体的财产施行封锁或冻结。

自2022年2月22日以来，美国财政部OFAC多次更新SDN制裁名单，包括俄罗斯个人及实体。

最初，美国本轮制裁针对的是宣布“独立”的顿涅茨克（DNR）和卢甘斯克（LNR）两个地区（以下简称“顿卢地区”），但也包括协助该地区分离的主体。制裁禁止在顿卢地区进行新投资、从这些地区进口或出口，并禁止美国人参与外国人进行的任何该等交易；否则，若美国人或在美国境内进行相关交易或提供融资、担保，将被视为违反制裁措施。

之后，美国财政部OFAC将多家俄罗斯金融机构及其子公司实施全面封锁制裁，即将多家俄罗斯银行及其子公司列入SDN名单，冻结这些金融机构在美国的资产，禁止美国个人和企业与其从事任何交易，将其排除在全球金融系统SWIFT之外，并禁止其使用美元。

随后，美国财政部进一步扩大了针对俄罗斯的主权债禁令，即除非得到OFAC的许可或授权，美国个人和公司不得参与俄罗斯联邦中央银行、俄罗斯联邦国家财富基金和俄罗斯联邦财政部发行的新债券的二级市场。

此外，除了针对银行主体的制裁外，OFAC还对更多的俄罗斯精英及其家庭成员实施制裁，并对俄罗斯主要国有企业和大型私营金融机构的新债务和股权实施新的禁令。

与此同时，美国商务部产业安全局于2022年2月24日按照《出口管理条例》（EAR）对俄颁布制裁新规则。规则于当日生效，在半导体、计算机、电信、信息安全设备、激光器和传感器等项目上对俄罗斯实行严格的出口管制，增加了新的俄罗斯许可证要求和许可证政策，禁止俄罗斯使用美国设备、软件和蓝图生产的产品，封闭俄罗斯获取尖端技术的渠道，以削弱俄罗斯的工业基础。具体主要包括：

1. 对俄罗斯实施基于《商业管制清单》（CCL）的新的许可证要求。

该最新规则将商业管制清单（CCL）第3-9类的所有出口管制分类编码（ECCN）增加了新的许可证要求。其中有58个单边管制的出口管制分类编码之前并未对俄罗斯施行管制，包括微电子、电信物项、传感器、导航设备、航空电子设备、海洋设备和飞机部件等技术和物品。

2. 对向俄出口、再出口或在俄罗斯国内转让的许可证申请予以拒绝。

根据已施行的严格的许可证政策，对俄罗斯需要获取许可证的物项的出口，再出口或（国内）转让申请，除某些有限的例外情况，将施行拒绝政策（a policy of denial）。对于飞航安全、海事安全、人道主义需求、政府空间合作、民用电信基础设施、政府间活动有关的申请，以及支持伙伴国公司在俄罗斯的有限运营的例外情况，美国商务部将采取逐案审查政策（reviewed on a case-by-case basis）。

2022年3月初，美国商务部又在原2014年对俄罗斯深水油气勘探和开采行业实施已有限制的基础上，对此类项目实施拒绝许可的政策，并对炼油所需的各种项目实施同样的严格限制。【美国商务部于2022 年 3 月 4 日发布的文章“Commerce Takes Further Actions to Target Russian Strategic Industries and Punish Enablers of Aggression”，网址：https://www.commerce.gov/news/press-releases/2022/03/commerce-takes-further-actions-target-russian-strategic-industries-and。】

3. 将俄罗斯现有的“军事最终用途”和“军事最终用户”的管制范围扩大到《出口管理条例》涉及的所有物项。

根据该最新规则，对俄罗斯“军事最终用户”和“军事最终用途”的限制覆盖受制于《出口管理条例》的所有物项，但以下物项除外：（一）指定为EAR99的食品和药品；（二）归类为ECCN 5A992.c或5D992.c的物项，即如果属于按照EAR被归类为“大众市场”（Mass Market）的手机、平板电脑等基本电子产品和消费类软件，即便其包含加密功能，但只要其不用于俄罗斯“政府最终用户”或俄罗斯国有企业，可对俄出口或转售。

4. 对俄罗斯全境与俄罗斯“军事最终用户”增加两项新的外国直接产品（FDP）规则予以管制。

首先，美国创建了一项对象为俄罗斯全境新的外国直接产品规则（以下简称“俄全境FDP规则”）。为限制俄罗斯获得某些外国生产物项的能力，俄全境FDP规则确立了对以下外国生产物项的控制：（一）受制于《出口管理条例》的美国原产软件或技术的直接产品；或（二）由某些工厂或通过其主要部件生产的产品，而该等部件本身系受制于《出口管理条例》的美国原产软件或技术的直接产品。当已知外国生产的物项是运往俄罗斯，或将被纳入或用于生产或开发在俄罗斯生产或将运往俄罗斯的任何零件、部件或设备时，适用该规则的管制。俄全境FDP规则不适用于被指定为EAR99的外国生产物项（未在《商业管制清单》中列出的物项），其中包括俄罗斯人民使用的各种消费品。

同时，美国还创建了一项新的针对俄罗斯军事最终用户外国直接产品规则（以下称为“俄军事FDP规则”）。俄军事FDP规则比俄全境FDP规则的适用范围更广泛，适用于以下外国生产物项：（一）《商业管制清单》上受制于《出口管理条例》的任何软件或技术的直接产品；或（二）由某些工厂或其主要部件生产的产品，而该等部件本身系《商业管制清单》上美国原产软件或技术的直接产品。如果交易方为实体清单上带有脚注3标记的实体【就本实体而言，“受EAR约束的项目”包括受EAR§734.9(g)规定的EAR约束的外国生产的项目。截至发文之日，共有49家俄罗斯企业或实体被标注为脚注3，具体实体请详见"Supplement No. 4 to Part 744—Entity List"，网址：https://www.ecfr.gov/current/title-15/part-744。】，或者如果知道该物项将被纳入或用于生产或开发由实体清单上带有脚注3标记（在本条例中确定并在下文描述）的任何实体生产、购买或订购的任何部件、组件或设备，则此类物项将受制于《出口管理条例》，并需要获取许可证。除某些例外情况，这些限制适用于所有物项，包括指定为EAR99的物项，并对有脚注3标记的俄罗斯军事最终用户施加许可证要求。

不过，美国“伙伴国家”的适用排除在上述俄全境和俄军事FDP规则外。已采纳或表示计划采纳实质性类似举措的“伙伴国家”【包括：澳大利亚、奥地利、比利时、保加利亚、加拿大、克罗地亚、塞浦路斯、捷克共和国、丹麦、爱沙尼亚、芬兰、法国、德国、希腊、匈牙利、爱尔兰、意大利、日本、拉脱维亚、立陶宛、卢森堡、马耳他、荷兰、新西兰、波兰、葡萄牙、罗马尼亚、斯洛伐克、斯洛文尼亚、西班牙、瑞典和英国。】目前或以后都不会受制于俄全境和俄军事FDP规则的约束，即伙伴国家的出口、再出口和（国内）转让不受前述规则的约束。

此外，美国针对对俄出口、再出口和（国内）转让适用《出口管理条例》的许可例外设置了相当重大的限制。

5. 实体清单中新增的49个带有脚注3标记的实体。

如前文所述，实体清单中的脚注3表明俄军事FDP规则适用于该等实体，且脚注3标记实体的许可证申请将在任何情况下均予以拒绝。截至发文之日，共有49个俄罗斯企业或实体带有脚注3的标记，其中47个企业或实体系由军事最终用户清单转移到实体清单，另外2个系新被添加至实体清单的俄罗斯军事最终用户，未来带有脚注3标记的企业或实体亦有可能继续添加。

2022年3月初，美国又再次将与俄罗斯军事、安全及国防事业有关的涉及10个国家的91个企业或实体添加到商务部的实体清单中，这些实体位于：俄罗斯(81)、英国(3)、爱沙尼亚(3)、西班牙(2)、马耳他(2)、哈萨克斯坦(1)、拉脱维亚(1)、伯利兹(1)、新加坡(1)、和斯洛伐克(1)。需要注意的是总条目为 96，因为一些企业或实体同时在多个国家/地区开展业务。【具体企业或名称请详见网址https://www.federalregister.gov/documents/2022/03/09/2022-04925/further-imposition-of-sanctions-against-russia-with-the-addition-of-certain-entities-to-the-entity。】

二、 欧盟对俄罗斯的制裁概述

自2014年3月以来，欧盟对俄罗斯实施了多种不同类型的限制性制裁，包括外交措施、个人限制措施（资产冻结和旅行限制）、限制与克里米亚、塞瓦斯托波尔及顿卢地区的经济往来关系、对媒体的制裁等。

至今，已有680 人和 53个实体受到资产冻结和旅行禁令。受制裁的个人和实体的名单不断受到审查，并由欧盟理事会定期更新。

针对克里米亚、塞瓦斯托波尔及顿卢地区，欧盟理事会实施了商品进口禁令、贸易和投资限制、禁止提供旅游服务及对某些商品和技术的出口禁令。前述制裁所示适用的对象包括欧盟国民和欧盟公司，但地域限制在前述地区内。

2014年7月和9月，欧盟针对与俄罗斯在特定经济领域的交流实施了经济制裁，现各项经济制裁目前延长至2022年7月31日。欧盟实施的限制措施包括：限制某些俄罗斯银行和公司进入欧盟一级和二级资本市场、对武器贸易实施进出口禁令、对俄罗斯军用或军事最终用户的两用物品出口禁令、对航空航天业的货物和技术实施出口禁令、限制俄罗斯获得可用于石油生产和勘探的某些敏感技术和服务。

2022年2月俄乌战事以来，欧盟采取了新措施，包括：限制进入欧盟资本和金融市场及服务、禁止与俄罗斯中央银行进行交易、禁止所有类型的俄罗斯航空公司飞越欧盟领空和进入欧盟机场，及对七家俄罗斯银行[Bank Otkritie、Noikombank、Promsvyazbank、Rossiya Bank、Sovcombank、Vnesheconombank (VEB)和VTB Bank]的SWIFT禁令。此外，欧盟还颁布了一项禁令，即禁止投资、参与或以其他方式为俄罗斯直接投资基金共同资助的未来项目做出贡献；禁止向俄罗斯或俄罗斯境内的任何自然人或法人、实体或团体（包括政府和俄罗斯中央银行）出售、供应、转让或出口欧元计价的纸币，或在俄罗斯使用欧元计价的纸币。

三、 英国等国对俄罗斯的制裁

（一） 英国

英国政府也对多家俄罗斯银行实施了制裁，禁止英国个人和实体向目标银行提供资金和/或经济资源；对多名俄罗斯高净值人士进行制裁，对其在英国持有的任何资产予以冻结。同时，禁止英国个人和实体直接或间接向这些个人或为这些个人的利益提供资金，违反金融制裁禁令或试图规避禁令属于刑事犯罪。

英国政府还于近期对原《2019 年俄罗斯（制裁）（欧盟退出）条例》进行修订，修订后的条例于 2022年3月1日生效。新修订的条例（SI 2022/123）将制裁标准扩大到“具有战略意义的广泛领域的俄罗斯企业和个人”，即英国政府不仅可以制裁与破坏乌克兰稳定直接相关的实体，还可以制裁俄政府附属实体和对俄政府具有经济和战略意义的企业，以及它们的所有者、董事和受托人。

关于英国对俄贸易的出口限制，已经从“两用物品”和“军用物品”扩大到以下范围：电子产品、电脑、电信和信息安全、传感器和激光器、导航和航空电子设备、海洋、航空航天和推进设备等关键行业商品。禁令不仅涉及对军用物资、两用物资和关键工业物资的出口、供应、交付和提供，还涉及到相关军事、军民两用和关键工业技术的提供或转让、提供技术援助、金融服务、资金和中介服务。

（二） 澳大利亚

根据澳大利亚总理于2022年2月23日的声明，澳大利亚的制裁对象将通过授权澳外交部长指定，包括（1）正在或曾经从事对俄罗斯具有经济或战略意义的活动或职能的个人和实体、（2）俄罗斯政府现任或前任部长和高级官员和（3）以上两类人的直系亲属。涉及到的人员将被限制进入澳大利亚，且其财产将被予以冻结。

澳大利亚的出口管制措施的对象主要针对运输、电信或能源等领域。

四、对中国企业的建议

由于目前多数俄罗斯银行被排除在环球银行金融电信协会（SWIFT）支付系统之外，俄罗斯相关主体的国际支付能力可能受限，同时伴随着卢布汇率的剧烈波动，尤其是大幅贬值，建议中国企业考虑使用跨境人民币结算。同时，建议中国企业避免在交易中出现与欧美等有密切联系的因素，如避免交易使用美元或欧元计值或结算，并应避免美国或欧盟人士作为相关方参与交易，以防交易触发欧美相关制裁。

此外，建议中国企业在涉俄交易中，注意调整相关交易合同条款以最大程度避免并转嫁制裁风险，如在合同中制定一些专门针对制裁的格式条款免除自己可能面临的法律责任。例如：首先，中企可在相关合同中加入普遍适用的陈述和保证条款，要求交易各方在合同中承诺：（1）其自身及其直接或间接控制的实体均未受任何国家和国际性组织的制裁（以下简称为“相关制裁”），也不存在可能受到相关制裁的情形，并承诺其持续运营全面符合相关制裁的规定；（2）如违反上述陈述与保证，应在第一时间通知合同相对方，并配合采取一切止损措施，承担由此而产生的一切费用及损失；其次，在相关交易合同中对现有条款表述进行修改和调整，使违约事件、不可抗力等条款可以覆盖相关交易方违反相关制裁规定、针对交易所涉国别的相关制裁发生变化等情形（包括恢复制裁、制裁程度进一步深化、制裁范围进一步扩大等），以确保在相关制裁政策以及具体情势发生变化时有充分的选择权和灵活性。第三，针对性质特殊的项目，强化保密条款/协议，严格约定除依该协议之约定或经所有签署方共同书面批准外，不得向任何第三方披露项目文件的签署情况、内容以及任何相关保密信息，特别是涉及到前述制裁的敏感信息，并将该等违反视为根本违约。

另外，值得关注的是，欧盟法规明确其制裁的管辖范围包括：（1）欧盟领土范围内；（2）欧盟成员国国民（不论其在领土内或领土外）；（3）根据欧盟成员国法律成立的法人、法律实体或机构；及（4）全部或部分业务在欧盟成员国国内的法人、法律实体或机构。而美国在制裁范围方面有着较为相似的规定，即“美国人”包括：美国公民、合法永久居民、根据美国法律或美国境内任何司法管辖区法律组织的实体（包括外国分支机构）或美国境内的任何主体。此外，美国法律还允许在特定情况下，对“外国人”进行制裁并对其进行惩罚。对于非美国人而言，在开展业务时，若与美国存在联结点，如使用美元结算、产品使用了美国组件、交易有美籍员工参与等，也将受美国制裁法律法规的约束。

因此，建议中国企业在与俄罗斯实体或个人签订协议或交易之前，应确保对所有俄方实体及其实控人、公司董事、个人进行充分的尽职调查，包括交易将涉及到的银行系统，并对照相关国际制裁名单对所有合同相对方及其实控人、公司董事、个人名称进行甄别，包括美国、欧盟、英国、澳大利亚等主要法域国家地区制定的制裁名单。在与俄罗斯实体或个人签订的合同文件中按照上述建议约定适当的制裁合规条款，以便在合同相对方违反相关措施的情况下，降低间接触发制裁措施的风险。

综上，在俄乌战事的影响下，欧美对俄的制裁应会在很长的一段时间内存续，中国企业在与俄经贸往来中应持续关注国际制裁，特别是欧美等单边制裁的影响。双方合作的前期洽谈、合同的起草、签订及履行的每一个环节中，中企均需严格审查，保证业务合作的合规性，排查敏感国家或地区、公司以及个人，建立起自身的“制裁名单”排查体系，做好合作方背景调查，严格审查货物原产地、目的地、制造商及最终用户等信息，以最大程度上保护自身的合法权益。

付嫣然

实习律师

fuyanran@zlwd.com

付嫣然系中伦文德（天津）律师事务所实习律师；

美国南加州大学法学硕士；加拿大西安大略大学金融专业本科。

业务领域：公司法、跨境企业合规、涉外商事争议解决等。

工作语言：中文、英文。

林威

执行主任

linwei@zlwd.com

法国巴黎第二大学私法博士、大连海事大学国际法硕士、厦门大学国际经济法学士。

现任北京市中伦文德律师事务所上海分所高级合伙人、中伦文德胡百全（前海）联营律师事务所执行主任，执行委员会主任、香港胡百全律师事务所注册外法域律师。

业务领域：并购及破产重组、海外合规与反腐败、国际商事争议解决等。

工作语言：中文、英文、法文。